水行政处罚的管辖
开封市水政监察支队
近期，开封市水政监察支队组织在全市范围内开展超许可水量取用地下水专项整治行动，进一步加强我市地下水管理工作。在专项行动中出现了一些涉及行政处罚管辖的问题，如：上级水行政主管部门核发取水许可证，取水人发生取水违法行为，个别单位认为下级水行政主管部门不能处罚，应当由发证的水行政主管部门实施处罚。又如：个别地方涉水执法主体职责权限界限不清晰，不确定应该由哪个水行政主管部门实施处罚。针对这些涉及水行政处罚管辖的问题，笔者从法律法规规定的角度进行论述，以期对我市水行政执法工作提供相应指导。
行政处罚的管辖是确定对某一个行政违法行为应由哪一级或者哪一个行政机关实施处罚的法律制度。行政处罚的管辖包括以下四种：
一、地域管辖
《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条规定：“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”这一条确定了行政处罚地域管辖的一般原则。所谓违法行为发生地，即违法行为的实施地、结果发生地和发现地。
《水行政处罚实施办法》第十八条第一款规定：“除法律、行政法规另有规定的外，水行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府水行政主管部门管辖。”
行政处罚采取地域管辖的原则，主要是方便行政执法机关调查、取证、文书送达、采取相应行政措施，及时制止水事违法行为，就地依法实施行政处罚，节省行政执法机关的人力、物力，有利于减少行政成本，提高执法效能。
二、级别管辖
《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条规定：“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”行政处罚法关于级别管辖只作原则规定，由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。在我国，由于地方的行政管理都是以县级行政区划为分配起点，县级行政主管部门从事最基本的行政管理活动，而且机构稳定、分工明确，人员专业性强，为提高行政管理的质量和效率，大部分行政处罚条件适宜由县级行政主管部门管辖。
但是，《水行政处罚实施办法》第十八条第二款规定：“上级水行政主管部门有权管辖下级水行政主管部门管辖的水行政处罚。”根据该条款，下级水行政主管部门管辖区域发生的水事违法案件，上级水行政主管部门有权实施管辖。
三、共同管辖
《中华人民共和国行政处罚法》第二十五条第一款规定：“两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。”
在水行政执法方面，流域管理机构作为《水法》授权机构也可以实施水行政处罚。由于流域管理机构、上级水行政主管部门派出机构和属地水行政主管部门对某一个水事违法行为都有管辖权，遇到这种情况应由最先立案的行政机关管辖。如有争议，应按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十五条第二款规定：“对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。”
四、指定管辖
指定管辖是指上级行政执法机关将某一行政事项依法指定给某一行政执法机关管辖的一种管辖制度。《中华人民共和国行政处罚法》第二十五条第二款规定：“对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。”
《水行政处罚实施办法》第十八条第三、四款规定：“下一级水行政主管部门对其管辖的水行政处罚，认为需要由上一级水行政主管部门管辖的，可以报请上一级水行政主管部门决定。对管辖发生争议的，应当协商解决或者报请共同的上一级水行政主管部门指定管辖。”
在水行政执法工作中，下级水行政主管部门对其管辖的水行政处罚，因客观原因不能行使管辖权或者认为水事案件影响面大、情节复杂等因素需要由上一级水行政主管部门管辖的，可以报请上一级水行政主管部门直接管辖。
对于两个以上的水行政主管部门对同一水行政处罚事项都主张具有管辖权或者都主张没有管辖权时，首先应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级水行政主管部门指定管辖；当然也可以直接由共同的上一级水行政主管部门指定某一水行政执法机关行使管辖权。
综上所述，笔者认为一般的水事违法行为应当由违法行为发生地的县级以上地方人民政府水行政主管部门管辖；特殊情况按照级别管辖、共同管辖、指定管辖的法律法规规定确定管辖单位。
